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关于构建基层政协民主监督体系与发挥委员主体作用的路径探析——以孝感市孝南区政协为例
2016-11-21 16:24:36 来源: 作者: 【 】 浏览:11745

     政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是人民政协的一项主要职能。政协委员是政协履行职能的主体,应当而且能够在民主监督方面发挥重要作用。开展新时期基层政协组织履行民主监督工作的研究,积极探索基层政协组织和政协委员民主监督职责的特点和规律、方法与途径,是深入贯彻党的十八大和《中共中央关于加强人民政协工作的意见》精神,落实习近平总书记关于加强人民政协工作一系列新思想、新观点、新论断的一个重要体现。我们结合孝感市孝南区政协近几年来的工作实践,选择发挥委员主体作用开展民主监督职能为研究的切入点,通过深入研究现阶段人民政协基层民主监督的现状,为今后加强改进政协民主监督,提高政协履职水平和实效提供一些参考与借鉴。

 

     一、科学认识基层政协民主监督的主要特点

 

    《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。”这是迄今为止,对人民政协民主监督性质最权威的表述。我们在实践中体会到,政协民主监督越到基层越具体,越具体的事情就越敏感、越不容易操作。“难监督,监督难”的情况仍然没有太多实质性改变。这既有体制和制度上的障碍,也有实际操作中的困惑。我们认为,要真正把民主监督落实到实处,就必须充分认识和把握好以下主要特点。

 

    1、政协民主监督具有代表性和群众性。人民政协是我国最广泛的爱国统一战线组织,由各党派、人民团体和各族各界代表人士组成,联系着方方面面的人民群众。因此,政协民主监督是体现广大人民群众意志的监督,有利于执政党和政府及时听到来自不同方面的意见,了解到其他渠道难以掌握的社情民意,全面掌握不同角度、不同层次的各界群众的诉求和意见。人民政协通过民主监督途径向有关部门充分反映各界群众的意见和要求,促进解决人民群众关心的问题,较好地体现人民当家作主的社会主义国家性质。

 

    2、政协民主监督具有组织性和协商性。人民政协民主监督是我国人民监督的重要组成部分,具有极强的组织化特点,实践证明,民主监督的组织化程度越高,其受重视程度就越高,社会影响就越大,参与积极性就越高,实效就越明显。民主监督是在中国共产党领导的政治协商制度框架内所实施的监督,而非法律赋予的权力,更无法定的程序和手段,政协民主监督的主要形式是协商讨论和批评建议,不像法律监督那样具有约束力和强制性,也不像党内监督那样具有明确的党纪规定性。从主体看是组织对组织的监督;从途径看是通过政协组织平台开展的监督;从形式看主要以提出建议、批评等方式,平等协商、直言相谏地与被监督者沟通和交流。

 

    3、政协民主监督具有广泛性和丰富性。人民政协民主监督的主要内容包括:国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。因此,政协民主监督内容是十分广泛的,既有对政治过程的监督,也有对国家机关的监督,还有对政协自身的监督。这种监督既有对外又有对内的特点,是全方位的双向监督,有着自己特色和优势。作为我国最广泛的爱国统一战线组织,人民政协是大团结大联合的政治联盟,有巨大的政治包容性,在这种包容性基础上的民主监督,比较容易做到与人为善、相互促进,也容易做到知无不言、言无不尽,能更好地体现出公正和全面,从而使其监督的内容具有广泛性和丰富性的优势。

 

    4、政协民主监督具有客观性和建设性。人民政协位置超脱,不受部门利益、局部利益的制约,加之政协委员大多是各社会阶层的精英代表,社会阅历和知识面较丰富,反映的意见、建议具有较强的针对性,往往切中时弊,能引起党委和政府的重视及采纳。与权力监督相比较,由于缺少了权力监督中权力关系间的制约性和关联性,人民政协的民主监督更具客观性。人民政协是党派合作和协商的民主形式,而不是社会群众运动那样的民主形式;是为统一战线成员和各民主党派提供的民主平台,而不是同执政党和政府对话、对抗的政治实体。民主监督的目的是加强和改善党的领导、促进党的事业,是协助国家机关改进工作,提高工作效率,其性质决定了不是站在对立面的角度去看问题、挑毛病和进行指责,是本着和衷共济的原则,提出善意的、建设性的、自我修复性的意见建议,对推动工作具有积极的建设性作用。

 

    5、政协民主监督具有灵活性和权威性。政协开展民主监督的形式多种多样,同时也比较灵活。主要采取政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等形式,它与党内监督、法律监督、行政监督等权利监督相比,属于“柔”性监督,监督内容广、成本低、效率高、形式活,更能体现我国协商民主的特点,更能发挥中国特色社会主义民主的巨大优势。政协组织的民主监督是界于权利和非权利之间的一种特殊监督形式,虽不具有国家权力性质,但与新闻舆论监督、社会公众监督等非权利监督相比,是建立在共同政治基础上、广泛体现民意的政治形式,是高层次、有组织、政治性的民主监督,更具约束力和权威性。

 

    二、孝南政协开展基层民主监督的实践探索

 

    近年来,孝感市孝南区政协围绕“服务区委中心大局,助力政府提能增效,推动部门作风转变,引导民意化解民忧,改善民生促进和谐,促进经济社会发展”等方面开展民主监督工作,构建基层民主监督网络的实践与探索。

 

    (一) 创新形式,完善基层政协民主监督机制
1、建立健全专题监督的议题机制。孝南区政协每年年初根据区委、区政府的中心工作,由各专委会研究并与区政府相关部门沟通后,提出2-3个专题监督议题,再由办公室进行系统的筛选、分类、分层后,提交主席会议和常委会协商确定,后以文件形式对专题监督议题进行明确。各牵头单位围绕专题监督议题,组织力量进行深度调研,并适时开展专题监督活动,从而进一步确保民主监督的高质量。

 

    2、建立健全委员参加区委、区政府重大会议制度。区委在《关于进一步加强人民政协工作的决定》文件中明确指出,区委、区政府重要会议和重大决策邀请区政协班子成员或区政协委员参加,听取意见建议,并以区委办、区政府办下文的形式,通报对委员意见建议的落实情况,接受政协民主监督。同时,还规定每半年由区政府负责人向全体政协委员通报全区经济社会运行情况和全区为民办实事项目落实情况,为委员知情明政,参与监督搭建平台。

 

    3、建立健全提案工作机制。把提案办理作为民主监督的重要途径,在完善提案交办制度方面,加强了对提案的分类甄选,准确确定承办单位。在规范提案办理内部运行机制方面,建立了政协提案办理工作责任制,确保办理每件提案责任到部门、责任到人。建立了承办单位主要领导亲自安排部署办理工作、亲自协调解决难点问题、亲自审核答复的“三亲自”制度。在强化提案办理落实机制方面,从规范程序入手,逐步建立承办单位、提案者、政协组织三方沟通协商机制。在提案督办机制方面,建立完善了区领导领衔督办重点提案制度,推行了区委领导领办各民主党派和界别集体提案制度,由每位区委领导牵头办理一件集体提案。同时,也进一步加强了主席、副主席领衔督办,进一步完善了非重点提案督办制度和提案办理“回头看”制度。监督提案办理落实与推动工作共赢已成为孝南区各承办单位的共识,提案办理也形成了政府主导、政协搭台、委员与部门合唱的局面,“三办:即开门办、协商办、跟踪办”,“四访:即办前访、办中访、办结访、回头访”,“五定:即定人员、定责任、定期限、定标准、定质量”,“三制:办理协调制、责任追究制、回复审核制”和建立提案管理信息系统等创新机制应运而生。2013年,出台了《政协孝感市孝南区委员会提案办理工作责任目标考核评分细则暂行办法》,启动实施提案办理科学化试点工作,探索建立民主监督新的机制。2015年,又出台了《孝南区政协提案办理程序和反馈制度》。2012年以来,孝南区政协立案的809件提案,采纳落实率49%,一批社会关注、百姓关心的诸如整治学校周边环境、进一步解放思想推动民营经济发展、加快农村宅基地整理步伐、村社居家养老、中小微企业融资难、农村饮水安全工程等问题都得到了较好地解决。

 

    4、建立完善界别监督、乡镇政协联络处监督机制。为不断推动界别监督和乡镇政协联络处监督的常态化,确保界别监督、乡镇政协联络处监督在基层民主监督中的突出地位,区政协先后出台了《政协孝感市孝南区委员会关于先进乡镇政协组织的评选办法》、《政协孝感市孝南区委员会先进界别活动小组评选办法》、《区政协领导班子成员联系各乡镇政协组织、各界别活动小组分工》等制度。各乡镇政协联络处在此基础上,还建立健全了信息会议制度、重要社情民情舆情信息报送制度、政协委员“三进”(进社区、进农村、进园区)制度、政协委员约谈制度等,从制度上构建以乡镇政协联络处和界别为主体的人民政协基层民主监督框架。建立工作通报、奖惩制度。建立完善政协委员基本信息及履职情况动态管理平台,乡镇政协联络处还把联络员、特邀信息员纳入管理平台,定期进行情况通报,对履职不积极的实行解聘处理。区政协把委员履职情况、开展亲民政协活动与年度“双突”委员评比挂钩。

 

    5、建立完善意见建议反馈机制。成果转化是人民政协民主监督活动的最终落脚点,而监督意见建议落实是民主监督活动成功与否的考量值。区政协规定由办公室对每次区级层面组织开展民主监督活动,及时进行整理汇总,并以社情民意信息的形式专报区委、区政府领导。区政府办公室对专报的意见、建议进行整合后,将任务细化分解到有关部门和乡镇,并定期组织督办通报,及时将办理结果反馈区政协。

 

    (二)强化职能,完善基层政协民主监督形式

 

    1、积极探索民主评议新形式。孝南区政协民主评议坚持“不打分,不定性,不查处”的工作原则,以促进政府职能部门转变工作作风、加强效能建设为目标,以呼吁解决问题为工作措施,促进政府职能部门进一步增强执政为民意识与能力,切实转变工作作风,不断提高工作效率,并促成制约职能部门工作的若干重大问题得到及时解决,深受区委、区政府及被评议部门的好评。在评议内容上,牢牢把握评议重点,避免事无巨细;在评议形式上,坚持到相关部门、社会各界走访、调研、听取意见,同时注重与被评议部门的协调沟通;在评议角度上,做到言之有物、言之有据、言之有理、言之有度,牢记帮忙不添乱,旨在帮助被评部门推进工作。五届区政协根据区委区政府的建议,每两年对6个区级部门工作进行民主评议,先后评议了区审计局、区民政局、区国土资源局、区食品药品监督管理局等14家区级部门,逐步形成了一套规范化的民主评议工作制度和评议整改情况回访制度,确保评议工作情况明、问题准、建议实、效果好。   

 

    2、积极探索社情民意新渠道。完善了以政协机关干部和政协信息员为骨干的信息网络,及时收集和反映社会各界群众意见建议,并将有些社情民意及时上报,将有些社情民意与相关单位沟通,并督促拟定答复意见。同时利用“直报省、全国”的渠道优势,充分反映社情民意信息。五届政协以来,区政协社情民意信息工作在全市政协系统处于反映社情民意信息工作的领先地位,为基层群众下情上达、党政领导决策咨询作出了重要贡献。五届政协共征集社情民意135条,编发《社情民意》10期;向市政协报送信息85篇,被采用35篇,其中市领导批示回复4篇;报省政协信息135篇,被采用85篇,其中省委领导批示2篇;直报全国政协信息40篇,被采用1 篇。近三年来获得市政协反映社情民意信息工作奖励:2014年首次获得省政协反映社情民意信息工作三等奖,2015年获得省政协反映社情民意信息工作二等奖,2014年、2015年被孝感市政协表彰为“全市政协信息工作先进单位”。

 

    3、积极探索协商监督新形式。孝南区政协在探索民主监督的过程中,把民主协商作为承载民主监督的一个有效平台,探索实践在协商中推动监督、在监督中开展协商。如毛陈镇政协联络处接到群众反映“露天垃圾场臭气熏天,污水横流,随意焚烧又给周边环境带来极大污染”的问题,章胜初委员带领驻社区委员深入居民当中,召开座谈会,面对面现场调查商量听取居民对垃圾处理的意见,咨询有关科技部门,向镇政府提出了一个垃圾根本处理的可行性方案。镇政府高度重视,成立专班落实,最终投资320万元建成了一座功能完备,日处理能力40吨,全区乡镇第一家垃圾打包成捆集中处理的中转站,极大的改善了镇区人居环境。

 

    4、积极探索跟踪监督新形式。孝南区政协在实践中,运用社情民意反映、调研视察、协商督查等途径,对事关全局、影响深远、惠及百姓的重大问题,抓好持续跟踪,较好推动了问题的解决和落实。如西河镇政协联络处组织委员担任村社组织换届的“选举观察员”,在选举换届的复杂村、干部难选村、遗留问题多的村开展协商活动。他们的成功经验被上报给省委政协工作会议上交流;三汊镇政协联络处针对城镇新社区建设中拆迁难的问题,组织委员深入现场、深入问题、深入拆迁户家中,发挥委员人脉好、情况熟,知政情、善商量的优势,采取“一把钥匙开一把锁”的办法,帮助解决问题。

 

    (三)拓宽渠道,完善基层政协民主监督网络

 

    1、注重监督队伍建设。即委员队伍和基层信息员队伍建设。通过多种形式,加强委员政治理论、政协业务和政情区情的学习,不定期召开各种形式的民主监督工作总结交流,提高政协委员的政治素养和民主监督水平。通过各乡镇政协联络处,在社区(村)、股份经济合作社和部分辖区企业聘请政协联络处的联络员、特邀信息员等,组建基层信息员队伍,为广泛了解社情民意,多渠道汇集基层群体和群众的意见、诉求奠定基础。如孝南区新华街政协联络处依据联络员、特邀信息员等收集上来的有关加强老年活动中心建设、加强小区健身苑(点)建设、社区办公用房建设等信息,及时组织委员开展监督活动,提出的意见建议相继被区政府或街道采纳,并作为为民办实事的重点建设项目加以落实,促使政协的民主监督工作有的放矢。

 

    2、注重监督载体建设。注重运用会议载体开展民主监督。会议监督载体主要包括全委会、常委会、主席会议、专委会、界别、乡镇联络处会议等。全委会主要选择围绕我区经济社会发展大局,就“一府两院”工作报告、财政预决算报告及政协工作报告等进行整体监督;常委会主要对区委、区政府重大战略、重大问题在决策前和执行中进行监督;主席会议主要对区委、区政府重点工作、实事项目在决策前和执行中进行监督;专委会会议是就对口联系部门的重点工作、发展规划等在决策前和执行中进行监督;界别、乡镇政协联络处会议是针对某个行业的具体工作和基层群众关心、关注的重大问题等进行监督。注重运用调研、视察、社情民意信息等形式开展民主监督。围绕监督议题,对党委、政府部门的工作提出意见建议,推动工作落实。

 

    3、注重监督网络建设。运用基层政协组织网络开展民主监督。各乡镇政协联络处通过在社区便民服务中心设置政协委员信箱、政协委员“三进”工作室(委员活动室、民情约谈室)和社区网站上开通意见建议信箱等形式,发放政协委员联系卡等,把监督触角延伸到社区、村、企业,形成反映敏捷、传递快捷、信息准确的监督信息网络系统。

 

    三、积极探索基层政协民主监督的路径思考

 

    根据孝南区政协民主监督几年来的实践探索,结合新时期基层政协民主监督的性质内涵与比较优势分析,我们认为,进一步完善人民政协基层民主监督,发挥政协委员主体作用必须重点抓好以下几个方面的工作:

 

    (一)正确看待制约基层政协民主监督的因素

 

    近年来,孝南区政协民主监督虽然取得了较大进步,但在履职实践中,“协商容易监督难”的现象仍然普遍存在,主要体现在以下几个方面:

 

    1、民主监督的认识还不到位。在实践中,由于政协领导、政协委员和党政领导对政协民主监督的重要性认识不足,直接导致民主监督的意识不强。不少委员在民主监督工作中感到提建议容易,作批评难;反映意见容易,意见反馈难;提出问题容易,解决问题难;监督基层单位容易,监督领导机关难。其原因主要是一些委员有“监督无用”的片面认识和怕“越权越位”、怕“添乱添堵”的消极想法,因而开展民主监督工作力度不大、底气不足;少数党政部门领导自觉接受监督的意识不强,民主意识淡漠,根本就不屑于政协的民主协商和民主监督,在接受监督中“摆样子”、“走过场”。

 

    2、民主监督的机制还不完善。对政协民主监督的性质、特点、内容和形式,虽然在党的文件、政协章程中有一些原则规定和阐述,但缺乏更为详细的实施细则和执行标准,特别是缺乏具体的法律法规的保证,民主监督的内容、范围、形式、目标、程序等方面缺乏一个统一的规范,制度上的不明确,导致实际操作起来比较困难,尤为是制约机制和保障机制的不健全,难免会出现随意性的现象,是导致政协民主监督难以推进,从而直接或间接地削弱政协其他两项主要职能的重要原因。民主监督常陷于“说了白说”、“可有可无”的窘境。

 

    3、民主监督的形式略显单一。人民政协民主监督的主要形式有:政协全体会议、常委会议、主席会议向党委和政府提出建议案;各专门委员会提出建议或有关报告;委员视察、委员提案、委员举报、大会发言、反映社情民意或以其他形式提出批评和建议;参加党委和政府有关部门组织的调查和检查活动;政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等。当前,政协在民主监督方面尽管比较注意与其他监督形式结合,但是,效果不太尽如人意。政协的民主监督尤其未能与人大的权力监督、新闻媒体的舆论监督和社会公众的群众监督等有机结合,未能形成强大的监督合力,这就大大影响了民主监督的效果。在实践中,仅仅应用中共中央《关于加强人民政协工作的意见》中规定的这五种主要的形式是远远不够的,需要根据实际情况不断地开拓创新。

 

    4、民主监督工作的重视程度还不够高。少数党政部门和被监督单位对政协民主监督提出来的批评性意见和建议表面重视、实际轻视;文件上重视、行动上轻视,有敷衍应付思想。对政协委员提案、社情民意等在办理落实中存在重答复、轻落实的现象,当年没有得到解决的,次年便“音信杳无”,发挥不了政协监督的作用。

 

    5、民主监督的水平还有待加强。一些基层政协和部分委员没有掌握民主监督的内在科学规律,在监督对象上不分主次、忽视重点,在监督意见上浮光掠影、浅尝辙止,对民主监督的尺度把握不好,提出的意见缺乏全局性,提出的建议可操作性不强,“参”不到点子上,“议”不到关键处,引不起党政领导对民主监督的真正重视。

 

    (二)不断提高新时期基层政协民主监督意识

 

         人民政协包括了各党派、各团体、各界别的代表人士,人才荟萃,智力密集,能够充分反映社会各个方面的看法,因此,政协实行以批评建议和协商讨论为主要形式的民主监督是建立在共同政治基础上的、是具有较高组织层次的、是能够广泛体现民意的形式,具有不可替代的重要作用。加强政协民主监督有利于加强和改善中国共产党的领导,促进党的执政能力建设;有利于宪法和法律法规的严格执行,促进法制社会建设;有利于改进政府的工作,促进各级政府依法行政;有利于领导机关的科学民主决策,促进社会主义政治文明建设。基层政协组织应加强自身建设,通过多种方式提高政协委员的自身素质,增强政治责任感,鼓励其在国家宪法、法律规定的范围,大胆地开展民主监督活动,不断提高谏言能力和水平,提升政协民主监督的质量,充分发挥政协委员的主体作用,增强民主监督的实效。此外,将人民政协理论作为必修课程列入市、区委党校、行政学院和社会主义学院的教学计划,加强对党员领导干部的培训,不断提高他们对政协民主监督重要性的认识,提高其接受民主监督的自觉性。

 

    (三)着力创新新时期基层政协民主监督的形式

 

     既要充分运用传统监督形式,切实发挥会议、提案、调研、视察、反映社情民意和特邀监督员在民主监督中的作用,提高民主监督实效;又要不断探索和规范新的民主监督工作载体,丰富民主监督方式。进一步完善听证会、征求意见、民主评议、行风监督、双向交流、公开测评等方式,提高政协民主监督的参与面和影响力,增强民主监督的力度。在强调创新的同时,应根据监督对象、内容、范围的不同,用活、用好现有的监督方式。要认真开展调查研究和专题视察工作,注重调研与视察的有机结合,在知情问政中开展监督。坚持“明察”与“暗访”相结合,“内情”与“外情”相结合,“上情”与“下情”相结合,做到既有监督的高起点,又将监督渗透到基层单位,并坚持对一些影响大、容易反弹的问题实行后续监督,直至委员反映的问题得到圆满解决为止。要重点开展民主评议、视察与评议相结合等新的监督形式,定期选择党委、政府职能部门特别是一些重要执法部门和涉农部门,组织政协委员对经济社会发展中的一些突出问题进行视察或专题评议,提出批评意见,形成评议报告,对存在的问题督促限期整改并上报党委,作为对各部门、单位的班子进行考核的重要依据,不断扩大民主评议的影响力和监督效果。

 

    (四)扎实完善新时期政协民主监督“三化”建设

 

    当前政协民主监督的一个薄弱问题,就是履行民主监督职能缺乏制度化、规范化、程序化。为此,政协必须积极主动争取党委的重视和支持,重点是建立健全特邀监督员制度、民主评议制度、廉政通报制度、意见建议反馈制度等,通过制度将民主监督的内容、形式、方法和程序确定下来,有助于减少工作的不确定性和随意性,同时要不断创新和完善相应保运行、激励的工作机制,做到民主监督有章可循,按章办事,进而推动民主监督工作走向规范化和程序化。从操作层面来讲,要重点落实好以下制度:一是知情制度。知情是监督的基础,不知情,必然会无的放矢,难取得实效。知情内容包括通报情况、阅读相关文件、参加有关会议、参与重大决策的论证等。二是协商制度。凡重大决策事前应在政协协商,真正体现“协商在决策之前”,同时,要让民主监督内容明确具体、细化、量化,做到有章可循。三是反馈制度。凡通过政协反映的意见和建议,部门必须做到“件件有着落,事事有回音”,真正体现接受监督的诚意。四是建立合理的评价工作机制,强化民主监督的主客体管理,增强民主监督的约束性和有效性。评价对象既包括民主监督的主体,也包括民主监督的客体,有监督质量和效果的评价标准,并公开评价结果。五是建立民主监督的激励机制。典型带动,整体推进,对坚持真理,勇于监督,善于监督,在履行职能中做出贡献的委员和自觉接受监督、积极改进工作的部门予以表彰。六是建立民主监督保护机制。对委员的批评、举报进行打击和报复的行为,应视为侵权行为,依照有关规定严肃处理。

 

    (五)全面加强政协组织和委员队伍自身建设

 

    政协委员是政协工作的主体,民主监督职能的充分履行需要发挥每个委员的积极性、主动性和创造性。探索建立委员履行职责情况的述职考评机制,把委员参加政协活动、参政议政、开展民主监督的做法和效果纳入述职内容,增强委员的责任意识,提高参政议政水平和质量。要发挥专门委员会、委员小组在民主监督中的作用,创造畅所欲言、宽松和谐、敢讲真话的良好氛围,通过内部简报建立交流园地,及时反映委员意见和社情民意。同时,各民主党派也应十分重视民主监督的基础建设,并把此项工作当作自身建设的重要内容,制定规划,研究措施落在实处。它包括机构设置和人员选用制度制定及其逐步完善理论和政策的研究、宣传和贯彻,以及举办有关民主监督的培训班、研讨会、经验交流会和必要的经费筹措等等。

 

(孝感市孝南区政协副秘书长、办公室副主任  张国胜  供稿)       

 

 

 

    

 

    

 

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